长短之辩——负面清单长一点好还是短一点好（四）

      这是自贸区创新之举的长短之辩。负面清单作为自贸区最典型的创新举措，甫一推出，即“收获”了较多负面评价。业内人士纷纷表示失望，认为它不过是《外商投资产业管理指导目录》的翻版，“质量不高”“比较落后”“近乎正面清单”。更有专家直言，该清单使用“限制”字眼较多，“禁止”较少，而使用“限制”一词的监管措施，解释空间比较大，缺乏透明度等问题依然存在，并未完全达到负面清单的效果。

      所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，明列企业不能投资的领域和产业，与实施多年的《外商投资产业管理指导目录》不同，那份文件类似“正面清单”，列明了鼓励、限制和禁止外商进入的行业，奉行的是“法无授权不可为”原则，而负面清单体现的是“法无禁止即可为（非禁即入）”的原则。凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理职能、或业绩要求、高管要求等方面的限制措施，以及事涉国家经济安全的战略性、敏感性行业和产能过剩行业均列入负面清单，除此之外，其它的都可以干，藉以划清政府与市场的界限，厘定政府需要管的事，而不是无限制伸手，这与新一届中央高层强调多用市场之手，让不同形态的资本在合法合规的条件下平等竞争，把政府权力关进制度笼子的改革思路是高度一致的。
      首份负面清单（2013版），按国民经济行业分类，列出18个门类、89个大类、419个中类、1069个小类，以及100条管理措施。针对外界质疑，自贸区管委会常务副主任戴海波坦言，“首份负面清单起步意义确实大于行业开放，说2013版是‘天花板’也不为过，今后还可能更新和调整，推出2014、2015版，总体上是不断缩减；作为一个从负面角度制定的负面清单，并非与其他缔约方谈判的结果，我们主动开放，主动改革，探索这种管理模式，所以请社会各界给我们试验的机会和时间，用建设性的态度支持我们做好改革试验”。他进一步解释，负面清单并非愈短愈好，也不是愈长愈好，关键要看清单中的产业分类，行业分类包括大类、中类、小类，如果清单直接列的是大类，看起来单子缩短了，但其实开放程度反而比较低，反过来要是清单写明的是小类，条数自然会增多，但限制和禁止的只是个别的“点”，首份负面清单管到小类项目，实际在总量里只管住了17%，其余83%是开放的，释放出的空间可以促进跨界产业模式，有利于这些领域的开放，清单没列出来的就交给市场，于是倒逼政府转变职能。
      稍仔细阅读负面清单，不难发现其“长短相宜”挺符合辩证法，譬如采矿业，有的部门主张全部取消，倘如此负面清单上就是一条，采矿业便统统“出局”了，但是如果细分，采矿业有7大类、19中类、37小类，在对应37小类的时候，取消几小类，即释放出其它小类，这些小类一旦与现代技术结合，又衍生出很多产业发展的想象空间。
      以笔者所见，迄今为止，就负面清单长短之利弊，当属韩正书记的说法最形象，亦最具说服力：“管大类好比管住一幢楼的门，整幢楼就进不去了；管中类好比管住几个楼层，其它楼层都可以进；管小类好比管住几个房间，其它房间就可以进去了。我们现在就是管房间，因此看上去管得多，实际上要比管大门释放出的空间多很多，是更开放了”。
      虽远远称不上举步维艰，但负面清单的推出亦绝非易事，是名副其实的“攻坚战”，何以见得，上海市政府参事室主任、上海WTO咨询中心总裁王新奎在接受媒体采访时，作了鞭辟入里的分析：产业指导目录属于国内法，可以自主调整，而负面清单一般存在于投资协定中，是一国承担的国际义务，除非其他缔约方同意，一方不能新增限制。上海自贸区负面清单并非谈判产生，可以自行修订，因此与真正意义上的负面清单管理模式尚有距离。由于地方政府担纲负面清单制定，可能还面临着与中央部委协调的困境，不经其同意，主管部门可能不买账，而与他们商议，则部门利益难免渗入，把这些梳理清楚需要很长时间，有时还得考虑中央层面改革进度，才能确定哪些方面真正可以先行先试，但其“破冰”意义毋庸置疑。我们原先办法是，因为没有能力监管，所以不让你进来，采用负面清单方式后，政府事前审批权力必然会弱化，总的方向是宽进严管，该放的权力放到位，该管的事情坚决管好。
      怀揣制度创新初衷，集腋成裘，2013版负面清单仍不乏亮点，前景可期。仅以笔者最关注的文化企业准入为例，涉及意识形态领域，开放度自然不高，但对标几十年一路红灯，此次已多有突破性举措，禁止类转化为限制类，限制类也在不断细化，并非是“严防死守”了。比如，自贸区将取消外资演出经纪机构的股比限制，允许外商独资演出机构的设立，还将允许在区内设立外商独资的娱乐场所。尤其是，允许外资企业在试验区内从事游艺游戏设备的生产和销售，意味着因2000年6月文化部等七部门“一纸禁令”，在大门外徘徊了13年的叱咤全球的索尼、任天堂、微软三大游戏巨头，有望“破门而入”了，故被业内玩家普遍视作一个里程碑式举措。再者，外商独资的医疗机构获得了准入机会，中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放（只能以中外合资的方式），都被认为是可圈可点的自贸区新政。