凹凸之辩——制度创新高地还是政策倾斜洼地(三)

       这是自贸区改革路径的凹凸之辩。按一般观点，自贸区新政带给人们的“惊喜”少而又少，不仅期待中的15%企业所得税落空了，连免税店通关卡等特殊设置也付之阙如，让人不免心生几许失落。然而正是这些“惊喜”的缺席，使我们更有理由去期待上海自贸区未来的精彩。因为在自贸区如果有对外资优惠、企业减免税等措施的话，只能证明所谓新政不过是吸引资本的权宜之计，不可能成为在全国可复制可推广的普适办法，“啃硬骨头”“抢险滩”，“创造公平、开放的法制环境和市场环境，通过自由竞争来提高自身水平”，这些承诺，将统统变成空话。一如韩正书记明确表示的，自贸区改革就是要制度创新，依靠制度创新而不是优惠政策，是自贸区最大特色，不可复制的、不可推广的，就像“栽盆景”那样，不是自贸区要干的事情，哪怕有些眼前的利益，我们也不会做，我们要做的是“种苗圃”。他还生动地打了个比方：“自贸区不能挖掘政策洼地，政策洼地越多，越会阻碍市场配置资源的基础性作用，洼地越多，障碍越大，困难越多，好比在高速公路上行驶，洼地越多，越容易出事故”。

       概言之，自贸区是机会不是投机，不是政策叠加，是制度性变革。优惠政策总有用完的那一天，而制度创新所产生的活力无穷无尽，这种创新力也是地方的软实力。更进一步说，改革与政策的区别，就在于前者是各种减免以及优惠措施，而后者则是制度变迁；改革就是要改变游戏规则，而政策更多地考虑在既有游戏规则下改变各方的利益分配比例。按照计划，自贸区将用三年时间培养100家拥有足够实力，能够统筹国内、国际市场，统筹在岸、离岸业务，统筹贸易、物流和结算功能的亚太区营运总部，提升中国在全球经济格局中的核心竞争力，这一愿景离开了制度创新（改变游戏规则）根本就实现不了。
在“创新驱动转型发展”大背景下，特别强调制度创新，其实，还蕴含着一个深刻命题，即改革路径选择上也必须转型，改革步入“深水区”，很难再“摸着石头过河”，惟有攻坚克难的制度创新，才能铸就“杠杆”，去撬动渐成“顽瘴痼疾”的既得利益集团和现行经济制度。毋庸讳言，过去二三十年间，中国经济总量已跃升至全球第二位，业已成为全球最大的贸易国和工业品制造国，但与此同时，信贷扩张、过度投资、地方债风险、出口依赖、生态破坏、以及政府的过度干预造成资源配置的不公和低效，也成为经济可持续增长的严重障碍。而自贸区新政以理顺政府、企业、市场三者关系为突破口，让“看不见的手”取代“闲不住的手”，可谓掐住了蛇之七寸，堪收“一剑封喉”之效。
       在这点上，笔者小有自得，盖因某次专题报告会上，作为主持人，我信口讲到自贸区设立石破天惊意义不凡，最终必将导致政治体制改革，当即引发一场“口水战”，明明是经济制度（行政审批制度）改革，怎么扯得上政治体制改革，两者之间“远离八只脚”呢？！其实，经济与政治从来就是硬币的两面，其内在逻辑关系再清楚不过，侨居海外的资深学者郑永年对此有精辟分析，恕我删繁就简援引如下：下一步改革最重大挑战，就是如何在推进政府向企业分权的同时，建立起对企业经济活动的有效监管制度，考虑到大量国有企业仍然是行政体制的内在部分，要建立起完备的市场经济体制，仍有很大的改革空间。从长远看，行政体制的改革就是要进行有助于支撑未来民主制度有效运作的国家制度建设。在西方，中国一直被视为一个“只有经济改革没有政治改革”的模式，这主要因为西方侠义界定政治改革，即把政治改革界定为政治民主化，而政治民主化又被侠义地界定为选举制度的确立。事实上，行政体制作为国家制度的有机组成部分，其各项改革已属于政治体制改革范畴，没有有效的行政制度，任何国家都不能成为现代国家。行政制度应当说是中性制度，没有一个有效的行政体制，民主制度即使产生了，其质量也会是非常低下的，从这个意义上说，行政体制改革为未来高质量的民主政治奠定了坚实的基础。
       联系到自贸区，由行政审批制度改革入手，做好备受各方关注的“放松管制和金融创新”“制度红利和产业转型”这两篇大文章，不再执拗于一两项税收优惠政策，也不是招商一两家骨干企业，而是体制和机制的真正全面创新和升级，这已经在为政治体制改革“试水”了。借用一个不太恰当的比喻，优惠政策给的是“鱼”，而制度创新给的是“渔”，授人以鱼莫如授人以渔。
       细数之下，此等“渔”不胜枚举，颇让人欣喜，譬如上海发展改革研究院院长肖林撰文列举了自贸试验区核心制度安排“三自由一保障”，即货物进出自由，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡合乎国际惯例的货物进出皆畅通无阻，免予海关惯常监管；投资自由，没有因国别差异带来的行业限制和经营方式限制，包括雇工自由、经营自由、企业人员出入境自由等；金融自由，包括外汇兑换自由、资金出入和转移自由、资金经营自由，没有国民待遇和非国民待遇之分。“一保障”是指法律保障，即自由贸易区依法设立，法律明确规定自贸区的区域性质和法律地位，包括仲裁机构在内的司法体系日趋完善，诸如此类。